摘要
公共交通是满足广大人民群众基本出行需求，为城市正常运转创造基本条件的服务性行业，我国的国民经济分类将城市公共交通列入“公共设施服务业”，而非“交通运输业”，因此，公益性是公共交通业的重要特征。另一方面，公交事业是收费服务行业，公交企业是从事经营活动的社会单位，天然地要求企业具备经营属性。在当前财政紧约束、城市地面公交客流趋于下滑背景下，坚持以建设市民满意公交为核心，探索构建“公益性+市场化”现代公交运营模式，扛起公益性服务的责任，坚持市场化经营方向，保证企业健康稳定持续发展，是公交企业面临的重要战略问题。本文结合我院在承担《贵阳公交2019年-2023年战略发展规划》项目工作经验，分享我院在实现传统公交企业公益性与市场化协同发展的一些探索。
1、引言
城市公交是重要的民生工程，贵阳公交作为这一民生工程的重要保障者，曾经取得很多辉煌业绩，“全国第一个实施公交无人售票、第一个全面实现公交清洁能源化、最后一家陷入亏损的省会城市公交，被誉为共和国公交发展史上的奇迹”，长期坚持改革创新、绿色发展，得到了国家、省、市政府以及广大市民的充分肯定和认可。
贵阳公交在资源保障非常有限的条件下，依然取得了较好的成绩。根据《中国城市客运发展报告（2018）》，贵阳公交单车日均客运量达396人次/标台，在全国36个中心城市中排名第5；单位运营里程载客数达3.3人/公里，排名第8。
△图1 单车日均载客量排名前十的城市（人/车/天）
△图2 单位运营里程载客量排名前十的城市（人/公里）
2、面临挑战
未来五年，贵阳城市人口及城市内部交通出行总量将继续增长，贵阳市小汽车、电瓶车持续快速增长，轨道网络逐渐扩大，网约车等共享交通方式日益盛行，居民出行方式更加多元化，市民对品质出行的要求也将越来越高，部分公交出行需求向小汽车转移，常规公交吸引力竞争力不足。
△图3 2014年至2018年贵阳公交客流持续下降
其次，互联网技术深入渗透交通行业，传统公交的运营模式、服务方式面临挑战。贵阳公交仍然主要依靠人工经验来运营决策，运营组织效率较低，现有信息化系统建设应用水平距离支撑智慧公交运营管理需求仍有较大差距，面临公交线网优化、车辆资源配置、运营效率手段不足的挑战。
最后，随着经济社会的发展，公交人工成本、燃料成本不断上涨，票款收入越来越难以覆盖企业经营成本。居民公交出行费用与居民可支配收入、CPI等指标相脱节，导致公交企业累积政策性亏损逐年递增，公交行业处于恶性循环、不可持续的状态。
3、发展目标
公交企业具有公益性和市场化双重属性，坚持公益性+市场化两条腿走路，有助于公交企业从传统公交向现代公交转型发展，有利于打造成一个具有创新活力竞争力的现代化公交，为城市经济社会发展提供有力支撑。
为此，我们提出：以扛起公益性服务责任，坚持市场化经营方向，实现企业健康稳定持续发展为总体目标，探索“公益性+市场化”现代公交运营模式，为实现企业可持续发展提供战略支撑。
△图4 构建“公益性+市场化”现代公交运营模式核心目标
4、主要措施
4.1 建立多层次的公交服务体系，提升公交效益和效率
（1）建立多层次公交服务体系。针对市民多样出行需求，提供相应的多样化、高品质公交服务，增强与私人小汽车交通的竞争力。研究针对不同区域，不同客流情况采取差别化的服务模式，将公交按服务层次划分：满足基本公交出行的基础型公交和具有相对竞争优势品质型公交两种类型。
△图5 公交服务体系划分示意图
（2）明确多层次公交服务内涵。基础型公交，按照一定服务标准提供给市民，主要满足市民基本出行需求，线路覆盖城市建成区域，具有广覆盖、低频率、高可靠特点。品质型公交，企业考虑资源效率和客流情况下，寻求拓展增量服务，提供市场化运作为主的优质型、共享型服务，主要定位为满足市民中高端出行需求，公交线路、票制票价等由企业自主确定，向政府备案。
（3）协调分层公交服务一体发展。协调基础型公交与品质型公交的关系，建立基础型公交与品质型公交的转换机制，促进常规公交与地铁的融合发展，满足市民对美好出行的需求。
4.2 打造智慧公交体系、实现传统公交向智慧公交转型
建设智慧公交大脑系统，实现公交“线网优化、智能排班、自动调度”一体化智慧运营生产体系，驱动公交企业创新转型升级。
（1）建设公交线网智能优化系统。在空间维度，根据公交客流特征、需求规模及公交线路服务标准要求，优化公交线路服务层次、线路走向、停靠站点，仿真评估优化线路的客流及服务水平，提高企业对公交线网组织规划管理。
（2）建设公交线网智能排班系统。结合线网优化，在时间维度精准匹配公交运力与运量，实现公交线路运营班次、运力配置、司乘人员合理配置及调整，提高企业运力资源有效利用率、降本增效。
（3）升级公交智能调度系统。接入公交线网智能优化系统、公交线网智能排班系统数据，实现线路调整至生产调度同步“联调”，持续减少运营调度人力成本，促进企业生产、组织和管理变革，推动企业由传统公交向智慧公交转型。
△图6 贵阳公交大脑排班系统
4.3 优化组织结构和员工结构、强化人力资源保障
以“推动传统公交向智慧公交运营模式转变”为工作主线，深化企业体制机制改革。集团机关坚持精简原则，编制资源分配“向业务倾斜、向一线倾斜、向生产倾斜”。
（1）优化职能部门设置，支撑集团业务发展。突出智能部门在集团架构中的关键地位，大力推进公交智慧运营、智慧管理工作。增设市场化经营发展战略规划研究、投资经营效益管理等部门职能，强化集团公司对发展经营性业务的研究管理，提升优势资源的获利能力。
（2）减少企业管理层级，提高企业决策效率。依托公交大脑，促进企业生产流程和管理流程重组，进而实现资源配置精确、优质服务精准、企业管理精细。实施扁平化管理，减少企业管理层级，提高企业决策效率。
4.4 推动经营性子公司市场化改革，实现国有资产保值增值
（1）推进经营性分公司市场化改革。加快推进集团转型升级，深入分析各经营性分公司企业实力、经营现状和发展前景等，采取改制为独资法人子公司、混合所有制法人子公司或撤销经营亏损业务等不同路径推进体制改革。实现辅助业务步入质量更高、效益更好、机构更优、优势充分释放的发展轨道，支撑集团高质量可持续发展。
（2）建立完善薪酬分配和激励机制。建立与市场经济相适应的薪酬分配制度和考核激励机制。建立以业绩为导向的分配机制，科学评价不同岗位员工的贡献，合理拉开收入分配差距，充分调动广大干部职工积极性。
4.5 推进综合开发和对外经营，提高场站资源盈利能力
（1）推动建立公共交通用地综合开发政策机制。推动落实公交优先发展政策，制定相关综合开发标准、规范和要求，完善公交场站建设投融资模式，推动公交场站用地的综合开发利用，建立城市公交用地综合开发增值效益反哺机制。
（2）推进场站开发和对外经营，提高盈利能力。梳理既有场站可独立商业开发地块，协调调整地块用地规划，引进专业开发单位进行联合开发。对于规划场站，在审批综合开发项目建设手续时，同时给予充电桩、加油（加气）站、便民服务等功能设施特许经营权。
4.6 加强公交政策制度保障，进一步改善公交发展环境
（1）优化贵阳公交票制票价政策，建立多层次、差别化的票制票价体系。以满足市民多层次出行需求为目标，在确保财政可持续、市民可承受、企业可持续的前提下，制定与公交服务分层相匹配的多层次差异化的票制票价体系，建立公交票价、财政补贴动态平衡调整机制。
△图7 票价补贴动态平衡机制
（2）厘清公交公益服务与市场服务之间的关系，实施精细化公交服务购买。基础型公交，实施成本规制，以“里程基准价格”核算补贴额度，政府兜底保障基础服务；品质型公交，以“人次基准价格”核算补贴额度，激励企业提升客流服务能力和增收节支水平。
（3）强化公交专用路权保障，提高公交服务吸引力、竞争力。系统化、网络化、规模化建设公交优先路权保障，提高公交专用道的服务水平和运行效率，为公交运营提速提供专用路权保障提供支撑。
5、结语
当前，受传统经营管理模式、经营理念和被动的政策环境等因素制约，传统公交企业提供的公交服务难以满足政府、市民对品质出行的需求，企业财务生存能力也面临挑战。研究提出：1、建立多层次的公交服务体系，平衡公交运营效益和效率；2、打造智慧公交运营体系、实现传统公交向智慧公交转型；3、优化组织结构，形成适合“公益性+市场化”发展模式的精简高效管理机制；4、推进辅业市场化改革，建立完善薪酬绩效分配机制，激活企业发展活力；5、协调推动公交票制票价和补贴政策制度改革，优化公交发展政策环境等综合改革措施，为贵阳公交转型升级、高质量发展提供战略支撑。
（本文入选中国土木工程学会公交分会2019年度优秀论文，有删节）
参考文献：
[1]《关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕64号）
[2]《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）
[3]《关于贯彻落实<国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见>的实施意见》（交运发〔2013〕368号）
[4]《交通运输部关于推进公交都市创建工作有关事项的通知》（交运发〔2013〕428号）
[5]《关于进一步加快推进城市公共交通智能化应用示范工程建设有关工作的通知》（交办运〔2015〕88号）
[6]《贵州省国资委监管企业产权制度改革三年行动计划》（黔府办发〔2014〕6号）
[7]《城市公共交通“十三五”发展纲要》
[8]混改：资本视角的观察与思考，中信出版社
[9]国企改革若干问题研究，中国经济出版社
